不批捕複議複核案件辦理中存在的問題及建議

發布時間:2019年09月06日

  不批捕複議是指人民檢察院根據公安機關的要求,對本院所作的不批准逮捕決定依法重新進行審議,以決定是否改變原決定的一種訴訟活動。不批捕複核是指人民檢察院根據下級公安機關的提請,對下級人民檢察院所作的不批准逮捕決定進行審查,以決定是否改變下級人民檢察院的不批准逮捕決定的一種訴訟活動。新刑事訴訟法實施以來,審查逮捕案件質量不斷提升,普通刑事案件逮捕率總體呈下降趨勢,不捕複議複核案件數量也逐年增加,然而,司法實踐中複議複核程序的運行仍然存在諸如程序啓動隨意、程序走過場、不批捕決定說理性不強等問題。本文擬從法律規定及司法實踐的角度出發,提出幾點建議。 

  一、與不批捕複議複核案件有關的法律規定 

  《刑事訴訟法》第九十條:公安機關對人民檢察院不批准逮捕的決定,認爲有錯誤的時候,可以要求複議,但是必須將被拘留的人立即釋放。如果意見不被接受,可以向上一級人民檢察院提請複核。上級人民檢察院應當立即複核,作出是否變更的決定,通知下級人民檢察院和公安機關執行。   

  《檢察院刑事訴訟規則》第三百二十三條:對公安機關要求複議的不批准逮捕的案件,人民檢察院應當另行指派審查逮捕部門辦案人員複議,並在收到提請複議書和案卷材料後的七日以內作出是否變更的決定,通知公安機關。   

  《檢察院刑事訴訟規則》第三百二十四條:對公安機關提請上一級人民檢察院複核的不批准逮捕的案件,上一級人民檢察院偵查監督部門應當在收到提請複核意見書和案卷材料後的十五日以內由檢察長或者檢察委員會作出是否變更的決定,通知下級人民檢察院和公安機關執行。如果需要改變原決定,應當通知作出不批准逮捕決定的人民檢察院撤銷原不批准逮捕決定,另行制作批准逮捕決定書。必要時,上級人民檢察院也可以直接作出批准逮捕決定,通知下級人民檢察院送達公安機關執行。 

  《檢察院刑事訴訟規則》第三百二十五條:人民檢察院作出不批准逮捕決定,並且通知公安機關補充偵查的案件,公安機關在補充偵查後又提請複議的,人民檢察院應當告知公安機關重新提請批准逮捕。公安機關堅持複議的,人民檢察院不予受理。公安機關補充偵查後應當提請批准逮捕而不提請批准逮捕的,按照刑訴規則第三百二十一條的規定辦理。 

  《公安機關程序規定》第一百三十六條:對于人民檢察院決定不批准逮捕的,公安機關在收到不批准逮捕決定書後,如果犯罪嫌疑人已被拘留,應當立即釋放,發給《釋放證明書》,並將執行回執在三日內送達作出不批准逮捕決定的人民檢察院。  

  《公安機關程序規定》第一百三十七條:對人民檢察院不批准逮捕的決定,認爲有錯誤需要複議的,應當在五日內制作要求複議意見書報經縣級以上公安機關負責人批准後,送交同級人民檢察院複議。如果意見不被接受,認爲需要複核的,應當在收到人民檢察院的複議決定書後五日內制作提請複核意見書報經縣級以上公安機關負責人批准後,連同人民檢察院的複議決定書,一並提請上一級人民檢察院複核。   

  二、不批捕複議複核案件辦理中存在的問題 

  (一)刑事法律制度的不完善、不具體 

  1、對檢察機關在作出不捕決定後到公安機關提請複議、複核的時間要加以規定,對于時間規定,現行《刑事訴訟法》沒有明確規定,只在《公安機關程序規定》第一百三十七條規定:對人民檢察院不批准逮捕的決定,認爲有錯誤需要複議的,應當在五日內制作要求複議意見書報經縣級以上公安機關負責人批准後,送交同級人民檢察院複議。如果意見不被接受,認爲需要複核的,應當在收到人民檢察院的複議決定書後五日內制作提請複核意見書報經縣級以上公安機關負責人批准後,連同人民檢察院的複議決定書,一並提請上一級人民檢察院複核。   

  2、證據不足不捕案件,對于補充偵查應當在多長時間內完成以及補充偵查的次數,法律並無明文規定。雖然《公安機關程序規定》第一百三十四條規定:對于人民檢察院不批准逮捕並通知補充偵查的,公安機關應當按照人民檢察院的的補充偵查提綱補充偵查。公安機關補充偵查完畢,認爲符合逮捕條件的,應當重新提請批准逮捕,但對補充偵查應在多長時間內完成以及補充偵查的次數並未作出明確的規定。司法實踐中,由于法律對證據不足不捕案件,補充偵查時間規定的不明確,辦案人員往往在辦理此類案件時存在較大的隨意性,致使部分案件被擱置或者流失,或者由于不能及時撤銷案件,使當事人長期處于不確定的社會、法律關系中。另一方面,由于對補充偵查的次數也無明文限定,往往導致案件處于一種反複循環之中,從而造成司法資源的浪費。 

  3、《刑事訴訟法》第九十條規定:公安機關對人民檢察院不批准逮捕的決定,認爲有錯誤的時候,可以要求複議,如果意見不被接受,可以向上一級人民檢察院提請複核。這是法律賦予公安機關制約檢察機關的一項權利,旨在防止檢察機關濫用不批准逮捕權,保障司法公平。但是,“認爲有錯誤”作爲法定的不捕案件複議複核標准,過于抽象,又依附于公安機關的主觀判斷,欠缺具體明確的客觀標准,在司法實踐中容易被隨意解釋,導致其適用範圍被無限制擴張。造成了複議、複核程序啓動的隨意性。 

  (二)公安機關和檢察院的執法理念不同,造成對案件的處理結果不同 

  1、近年來,檢察機關全面貫徹寬嚴相濟刑事政策,改變傳統的“夠罪即捕”理念,嚴格按照高檢院、公安部《關于逮捕社會危險性條件若幹問題的規定(試行)》要求,從罪行輕重和量刑幅度、社會危險性、有無逮捕必要、是否適合羁押等方面進行綜合考量,准確把握逮捕條件,深刻踐行“非羁押性訴訟”的精神實質,對于過失犯罪和輕微刑事犯罪當寬則寬,犯罪嫌疑人具備取保候審條件時,在不影響訴訟的前提下,盡可能考慮對其采取非逮捕措施。然而公安機關對批准逮捕標准的把握上較爲寬泛。公安機關站在嚴厲打擊犯罪的立場,一般認爲更爲嚴厲的強制措施能在一定程度上對嫌疑人形成威懾,只要有證據證明犯罪嫌疑人實施了犯罪就應當批准逮捕。 

  2、檢察機關和公安機關辦理案件時在法律適用和相關證據的把握上存在差異。特別是在有無逮捕必要性上常常會因爲認識的不同而對同一案件作出不同的處理結論,進而造成法律適用的不統一。如我院辦理的張某某涉嫌破壞交通工具罪一案,客觀方面要求足以使其發生傾覆、毀壞危險,但在“足以”的判斷上檢察機關和公安機關的認識存在分歧較大。再如詐騙以及合同詐騙都要求主觀上具有非法占有的故意,而現實生活錯綜複雜,經濟往來頻繁,因此到底是主觀上一開始就具有非法占有的故意,還是客觀上由于經營不善、運轉不良導致不能履行,難以判斷。另一方面,公安機關站在打擊犯罪的立場,一般認爲只要有證據證明犯罪嫌疑人實施了犯罪就應當批准逮捕,證據的欠缺可以批捕後再補充偵查,而檢察機關在審查逮捕時更注重對全案證據是否具有三性,即合法性、客觀性、關聯性的分析。 

  (三)檢察機關關于不捕案件的說理機制尚存在一定的缺陷 

   1、根據《刑事訴訟法》規定,對于不批准逮捕的,人民檢察院應當說明理由,但如何說明理由法律並無明文規定。司法實踐中,檢察機關通常在不批准逮捕案件決定書中以“事實不清、證據不足”、“無逮捕必要”等高度抽象的結論性表述答複公安機關。檢察機關的上述說理方式過于機械,未真正說明不批准逮捕的具體理由,與公安機關關于案件是否符合逮捕標准的溝通不足,難以令公安機關信服檢察機關的不批准逮捕決定,就會引發不必要的複議複核。 

  2、补充侦查提纲内容不够规范。根据刑事诉讼法规定,对于不批准逮捕需要补充侦查的,应当通知公安机关。司法实践中,对于事实不清、证据不足不批准逮捕的,检察机关一般都会列明需要继续侦查的事项,同不批准逮捕决定书一并移送公安机关,补充侦查提纲一定意义上具有了说明不捕理由的作用。但是,通常补充侦查提纲列明的侦查内容过于簡洁,既不能说明不捕理由,亦不利于公安机关在案件不捕后的补充侦查。 

  三、幾點建議 

  (一)進一步完善刑事法律制度 

  1、對複議、複核申請權作出適當的限制。要既能保證公安機關依法行使複議、複核申請權,又能嚴肅複議、複核程序,避免濫用申請權。 

  2、對檢察機關在作出不捕決定後到公安機關提請複議、複核的時間在《刑事訴訟法》要加以明文規定。對于時間規定,現行《刑事訴訟法》沒有明確規定,只在《公安機關程序規定》第一百三十七條規定:對人民檢察院不批准逮捕的決定,認爲有錯誤需要複議的,應當在五日內制作要求複議意見書報經縣級以上公安機關負責人批准後,送交同級人民檢察院複議。對于超出這一時間段提請的,原則上不予受理。 

  3、對于證據不足不捕案件補充偵查的時間及次數應在《刑事訴訟法》中加以明確規定。現行法律對證據不足不捕案件補充偵查的時間以及次數並無明文規定,導致公安機關補充偵查的質量並不高,在證據不足不捕複議作出維持結果之後,若無限制的進行補充偵查,案件將長期處于一種循環之中,勢必造成司法資源的無端浪費。建議借鑒《刑事訴訟法》第一百七十一條對審查階段補充偵查的規定,對于補充偵查的案件,應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次爲限。 

  (二)健全公安機關和檢察院交流反饋機制,拓寬溝通渠道 

  1、審查逮捕工作中,檢察機關與公安機關往往在執法理念上存在不同,公檢機關可以采取召開聯席會議、定期通報典型案例等形式,增加雙方交流執法理念和辦案技巧的機會,交流成果可以形成高效的指導方案,爲公檢機關辦理案件提供相對實用的“工具書”。 

  2、公安機關應當根據《刑事訴訟法》的規定,按照接案、立案和偵查的具體情況,科學合理地設置案件質量考核標准,不應當機械的規定不捕案件未經複議或者複核的即給予扣分或其他相應處罰。其次,公安機關在偵查中應當多搜集證明犯罪嫌疑人是否有逮捕必要性的證據,並隨案移送檢察機關。檢察機關在審查案件中應當多傾聽公安機關的意見,提請批准逮捕前適時介入偵查,審查程序中多溝通交流,將關于案件的爭議解決在不批准逮捕決定書簽發之前。 

  (三)檢察機關應完善不批准逮捕案件說理制度,規範引導偵查取證機制 

  認爲“事實不清、證據不足”的,應當制作規範的補充偵查提綱,逐條詳細列明案卷材料中爲證實案件事實所欠缺和必須調取的證據;認爲“無逮捕必要”的,應當按照最高人民檢察院《人民檢察院審查逮捕質量標准》第六條的規定,以口頭或書面方式向公安機關說明理由;認爲“不構成犯罪”的,應當從犯罪構成、證據認定及法律依據上進行有理有據地分析和全面闡述,做到于法有據,說理透徹,使公安機關了解不捕案件存在的問題。 

  (四)檢察機關應健全不捕案件風險評估預警機制 

  一方面,對于被害人可能不接受不捕決定的案件,辦案人員應當依法做好風險評估預警工作。案件管理部門作爲檢察機關案件的“進出口”在收送案時應全面認真了解風險信息,及時反饋給辦案人員。另一方面,對涉及衆多群衆利益、當事人矛盾尖銳對立、當事人已經上訪或者可能上訪、社會關注的熱點敏感案件在複議複核不批捕時應進行風險評估,制作防範預案,慎重妥善處理熱點敏感案件,避免因執法辦案不當激化矛盾或引發新的矛盾,確保從源頭上防範和化解矛盾。 

  (作者:西安铁路运输检察院 李航艳 編輯:祝長英) 



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